東莞市橫瀝蝸牛鋼琴(噪聲法25年首修：每年兩百萬件投訴，廣場舞擬納入監管)

2021年8月17日，十三屆全國人大常委會第三十次會議審議修訂環境噪聲污染防治法的議案，回應了一些公眾關注的噪聲污染問題。（人民視覺/圖）

深圳人李聰住進了新房，卻頗為煩惱。在家打電話時，他常常被對方問是否在火車站。

李聰家在南山區留仙大道附近，不遠處平南鐵路上的列車鳴笛聲，常把他從睡夢中吵醒：凌晨1點、3點，早晨6點都有，白天更加頻繁。

但是買房時，售樓處說那是條很舊的鐵路，每天只有兩三趟列車經過，而且不久后就會拆掉。這些承諾并沒有文字對證，他只能持續打市民熱線12345投訴。

今后，他的“安靜權”有望得到法律保障。2021年8月21日，《中華人民共和國噪聲污染防治法（草案）》（以下簡稱噪聲法）公開征求意見，截止日期是9月18日。草案規定，新建小區開發商需將噪聲影響情況以及擬采取的防治措施，納入銷售合同中。

自1996年制定以來，這是噪聲法首次修訂，變動較大。原法條款為64條，僅保留2條，修改48條，刪除14條，新增34條。

噪聲污染與生活息息相關、如影隨形，高居環保問題投訴前列，但在歷次治污“風暴”中難覓身影。噪聲法修訂何以姍姍而來？修法能否解決切身之痛？

新的噪聲問題亟待解決

水氣聲渣四類環境要素為人熟知，但聲最為特殊。“其他法的保護對象更傾向于環境，噪聲法保護的主體是人，最貼近人。”上海市環評專家庫成員、益馳思環境技術有限公司創始人馬志強點評。

噪聲法25年未修，與現代生活已有不少脫節。

1996年立法時，空調并不普及，噪聲法便沒有給空調制定出廠噪聲限制。不只是空調，高層樓宇配套的管道、電梯、通風等公共設施帶來的噪音正引來日益增多的投訴。

1996年，全國有地鐵的城市很少，現在，全國40座城市都已開通軌道交通，方便了出行，也給周邊住戶帶來了列車轟鳴的煩惱。

“廣場舞”等城市里的新噪聲源也層出不窮。此外，現行法監管范圍只是城市市區內的噪聲，忽略了農村。隨著工業企業從城市向郊區、農村轉移，鄉村也不再寧靜。

鄉鎮經濟發達的廣東東莞橫瀝鎮田饒步村，村民黃權就一直為家附近廠房的“當、當”聲煩惱。

噪聲投訴居高不下。據生態環境部發布的《中國環境噪聲污染防治報告2021》不完全統計數據，“全國生態環境信訪投訴舉報管理平臺”共接到公眾舉報44.1萬余件，噪聲擾民問題占比41.2%。

2018年9月，全國人大常委會決定修訂噪聲法后，二十多名高校學者和來自環保、住建、交通、民航等部門的工作人員組成起草組，全國政協委員、中國環境監測總站副總工溫香彩是負責人，調研了成都、深圳、上海等二十多座城市。

調研中，起草組發現了不少“漏洞”。一名執法者“訴苦”：一個小區旁邊建了家大型物流基地，裝卸的鋼板發出震耳欲聾的撞擊聲，投訴紛至沓來。但現行法約束的只是“使用固定設備產生的噪聲”，對移動源——車輛運輸環節沒有規定。

在西南某市生態環境局宣教部門工作的韓靜記得一個案例：噪聲監測儀的現場數據顯示，被投訴的一間澡堂設備發出的低頻噪音并未超標，但他個人判斷確實會擾民。這種問題，他們一般會要求整改，“監測人員說一句噪音沒超標就走了，會引起民眾強烈反感，效果還不如不到現場。”

草案中，這些“新事物”和移動源、農村噪聲都被納入監管。“適應時代變化，擴大法律監管范圍，是本次修法的一大亮點。”溫香彩認為，草案基本涵蓋造成噪聲污染的方方面面，未來還將動態調整。

修訂為何姍姍來遲

雖然投訴率高，但與觸目驚心的水污染，或是動輒上頭條的大氣污染相比，人們潛意識里將噪聲污染視作小問題，常常是“忍忍就過去了”。大氣、水、固廢污染防治法都已進行過2次修訂，而噪聲法才迎來首次修訂。

不僅普通人“輕視”，學界也認為，噪聲污染不會累積、影響范圍小，而且是暫時性的——火車駛過，噪音消失。馬立強告訴南方周末記者，污水長期排入地下，會造成土壤和地下水持續污染，因此有“環境承載力”的概念——幾個污染源即便各自達標排放，總排放也不得超過當地的環境承載力。

而噪聲污染既不會累積，“疊加效應”也不明顯。聲能量提高一倍，音量只會提高3分貝——正如人們聽獨唱感到悅耳，聽大合唱卻也不會感到刺耳。“如果你家被四座工廠包圍，你聽到的噪聲分貝數也就是比噪音最大的那家工廠再大一點而已。”馬志強說。

噪聲污染的上述特性并不意味著對個體健康的危害小。根據南京醫科大學劉靜2015年發表的論文，長期暴露在噪聲環境下不僅傷害聽力，也會影響心血管系統、免疫系統和神經系統，誘發高血壓、神經衰弱等病癥。

2018年，世界衛生組織曾為歐盟發布了一份噪聲風險指南，對其他地區亦有借鑒意義：建議公路交通噪音平均水平控制在53分貝下，夜間45分貝下；鐵路交通噪音平均水平控制在54分貝下，夜間44分貝下；夜總會、音樂會等娛樂噪音源的年平均水平總和不應超過70分貝。

“國家一直很重視噪聲污染，但每個發展階段都有當時最亟待解決的問題。”談及此次修法的背景，溫香彩對南方周末記者表示，水、土、氣的污染已經有了較完備的法律體系，并且有各類督查作為落實保障。從2015年起，溫香彩便每年在兩會上提交提案，呼吁修訂噪聲法。

草案吸納了許多地方防治噪聲污染的探索成果，如二十八條“寧靜小區”的概念，是從上海、天津的“安靜居住小區”建設中得來。在上海，小區噪聲總體達到國家一類標準，則符合“寧靜小區”，且須有一個噪聲監測點。

草案第四十三條規定，在交通干線兩側建設噪聲敏感建筑物（學校、機關、住宅等），應當間隔一段距離，則來自深圳的經驗。

噪聲防治納入政績考核

噪聲管理被分為工業、建筑施工、交通和社會生活噪聲等，分屬環保、住建、城管、交通、公安等各個部門，但現行法律中缺乏協調機制。

據生態環境部不完全統計，2020年，全國環保、公安、住建、交通等部門共接到噪聲投訴兩百萬件，其中社會生活噪聲投訴占比超過50%，而社會噪聲又歸屬公安監管。

深圳一名物業工作人員小王看到，警察上門解決居民噪聲糾紛時，并不會攜帶噪聲測量儀。實際上，日常配置有噪聲監測設備的往往只有環保部門。

環保部門也為難。韓靜所在的城市規定，噪聲問題由市生態環境局牽頭，采取“網格化”治理，一個“網格”里噪聲必須達標，并納入到生態環境局的考核。但其他噪聲的負責部門與生態環境局平級，環境局并沒有絕對權威“發號施令”，“等于責任在我們這兒，執法權不在我們這兒”。

2016年，韓靜所在城市的夜間噪聲達標率靠后，得到市政府重視，陸續出臺了當地的噪聲污染防治條例及工作實施方案。他發現一個變化：過去環境局接到有關噪聲的投訴后，會轉告投訴者該噪聲屬于其他部門管理。但噪聲納入環境局的考核指標后，“要求我們每訴必須有所回應”。接到投訴后，生態環境局會到現場判斷投訴是否屬實，如屬實，則與相關部門溝通處理。

跨部門的統籌防治機制仍未在該市建立，但韓靜認為，市政府的重視，客觀上促使各相關部門做好本職工作。“有沒有噪聲，假如監測數據說了不算，又不易跨部門評價防治做得是否到位，那么群眾口碑確實是一個硬指標。”韓靜說。

噪聲法草案直擊協調難痛點。規定縣級以上政府應當將噪聲污染防治工作納入規劃和政績考核，不同的噪聲有不同的考核標準。現行法的“監督管理”章節中，所有條款都是在監管企事業單位，缺乏對政府噪聲污染防治工作成效的監管。草案增設的第24條，則賦予省級以上環保部門對地方政府負責人約談的權力，約談情況應當向社會公開。

馬立強認為，2015年修訂的環保法早有規定，要落實地方政府環境保護主體責任，噪聲法草案呼應了這一點。

為了讓治理工作有“抓手”，草案還花了大量篇幅對各部門職責進行明細化。比如當地出現鐵路運輸造成的嚴重噪聲污染時，草案指定鐵路運輸企業和地方政府對污染情況進行調查，制定治理方案。對公路、航空端，草案同樣規定了由誰牽頭組織調查、治理。

有實地調研打底，草案中增加了不少促進執法的細節。溫香彩記得，有執法人員向他們反映，在對建筑工地違規夜間施工進行執法時，常常會碰到施工方軟性阻礙執法，如執法人員一來就停工，一走就復工，或是推脫負責人不在，不讓執法人員進大門等。針對這種情況，草案要求執法部門在工地上安裝在線噪音監測設備，數據直聯執法部門內網。

南方周末記者注意到，深圳市在實踐中，已經對建筑施工噪聲采取在線監測、無人機監測等手段，將現場執法逐漸轉變為遠程執法，推廣“遠距離喊停”模式來提高執法效率。

現行噪聲法有14處規定了“處以罰款”或者“可以并處罰款”，但是沒有額度。草案劃定了一個罰款的大致范圍：起罰點為5000-5萬元，最高可罰20萬元。具體的罰則交給地方裁量。“有了罰則，就大大加強了法律的可操作性。”溫香彩說。

規劃先行，社會噪聲仍是難點

2020年6月，李聰收到了深圳交通運輸局對噪音投訴的回復，大意是鐵路先建，小區后建，按照現行噪聲法，應該由小區建設單位采取措施。此外，鐵路沿線經常有人穿越鐵軌，因此不能取消鳴笛。

溫香彩表示，對先有房后有路的情況，草案要求政府在規劃層面盡量規避；對先有路后有房，造成嚴重噪聲污染的情況，需要政府、鐵路等部門共同制定噪聲污染治理方案并具體實施。

馬志強擔心，這條條款能否順利執行。“業主們自然會抵制城市主干道修在自己家門口。但主干道代表著公共利益，如果必須修在你家門口，那應該犧牲公共利益還是私人利益？如何達到平衡？”在現行法和草案中，都提到了賠償、補償，但如何補償尚缺乏參考標準。“每個人訴求都不同，有的建設單位給周邊居民換隔音窗，居民覺得你剝奪了我開窗呼吸新鮮空氣的權利。”

馬志強曾參與過上海崇明長江隧橋的環評工作。當時，建設單位為周邊村民換上了通風隔音窗，這是種家用電器，村民關上窗戶也能靠電力把外界空氣送入室內，但村民為此也要多掏一筆電費。在村民的爭取下，建設單位答應一次性給予每戶15000元的電費補貼。這是一起通過補償化解糾紛的成功案例，但馬志強認為，并非所有城市都擁有上海的財力。

對深圳物業人員小王而言，調解鄰里因噪聲而起的糾紛是家常便飯。有時候警察來了也調解不了，小王很無奈。噪聲污染對人的損害非常關乎個人感受。“同樣是隔壁練鋼琴，心情好的時候覺得很享受，心情差了就覺得是噪音。老人、小孩和成年人，受影響的程度也會不同。”即便雙方對簿公堂，原告主張被告賠償自己因噪聲污染導致的損害，法庭也很難判斷，因為國家目前尚未出臺噪聲污染定損標準和技術規范。

在貴州省環科院環境損害司法鑒定中心工作的高庚申經常收到有關噪音定損的鑒定需求，但他們基本不接。“定損標準比較難制定，一方面涉及個人主觀感受，一方面相關的聲學、醫學等研究比較缺乏。”

與噪聲法相配套的聲環境標準，通過判斷對方發出的噪聲是否超標，未來可以幫助定損。

西悉尼大學的一篇論文對鄰里間噪音的矛盾進行了解答，論文認為，鄰里間的噪音矛盾更多涉及人際交流的道德責任與情感層面，也與居民所居住的建筑環境有關，比如擁有更多公共空間和共同活動的社區，社區鄰里關系可能會更融洽，進而更容易處理鄰里噪音糾紛。由此觀之，處理鄰里噪聲問題，發展社區自治可能比公權力介入更有效。

草案對這類生活噪聲糾紛，也開出了“社會共治”的藥方，鼓勵居委會、街道辦、村委會等基層單位出臺自己的噪聲防治公約，遇到糾紛先按照公約調解，之后公權力再介入。此外，草案要求各有關部門加強噪聲污染的普法教育，讓公眾了解自己日常的哪些行為可能已經觸犯噪聲法。

“修法只是第一步。”溫香彩坦言。噪聲法未來實施后，各地要制定或修改本地的噪聲污染防治條例，各有關部門要制定相應標準，更重要的是改變公眾對噪聲的認知、推動政府重視噪聲防治工作。“這些都不可能一蹴而就。”

一位在英國生活的中國人對南方周末記者表示，她上班途經的一處建筑工地外圍豎著一塊警示牌，上面標明了該工地白天施工的時間（不超過法律允許的范圍），同時詳細寫出了各個時間段會產生多少分貝噪聲。而且和查看實時空氣質量類似，噪音分貝也可以在網上的EnglandNoiseandAirQualityViewer（英格蘭噪聲和空氣質量一覽圖）看到。

（李聰、韓靜為化名）

南方周末記者楊凱奇南方周末實習生吳幫樂